Tag: zeis

por Morgana Krieger

Doutoranda em Administração Pública e Governo
Fundação Getulio Vargas – EAESP

Introdução

Este artigo tem o intuito de averiguar os frames de ação coletiva mobilizados pelo Fórum Mundaréu da Luz e a relação estabelecida entre estes frames e o território em que o Fórum atua. Esta pesquisa apresenta relevância teórica e empírica, visto que, quando aliados a movimentos sociais e ação coletiva, além de indicarem aspectos cognitivos de construção da realidade, os frames representam funções específicas relevantes para a análise da prática dos movimentos: de diagnóstico, prognóstico e motivacional .

O artigo tem início apresentando uma breve discussão sobre frames e ação coletiva. Depois, é apresentado o percurso metodológico utilizado na pesquisa. Após a apresentação da metodologia, são trazidos os resultados e estes são discutidos tendo como base a teoria de frames. Conclui-se que o Fórum Mundaréu da Luz desenvolve as três funções de frame, como consta na literatura. No entanto, ao invés de mobilizar uma imagem de injustiça, fortalece a perspectiva de direitos por meio de legislações que já foram fruto da atuação de movimentos sociais anteriores. A demarcação da região como Zona Especial de Interesse Social tem papel fundamental neste sentido. Outro aspecto relevante encontrado nos frames é a tentativa de criar um projeto propositivo e influenciar nas políticas públicas urbanas existentes em São Paulo.

Frames de ação coletiva

A partir de 1970, os estudos de ciências sociais e de políticas públicas passaram por um processo conhecido como virada argumentativa ou cognitiva . Este processo parte do reconhecimento de que a lógica racional tradicional não é suficiente para interpretar diferentes realidades sociais e políticas . Doravante, outros tipos de racionalidade foram trazidos ao debate.

Possivelmente o autor mais conhecido deste momento seja que, ao desenvolver a Teoria da Ação Comunicativa, explicita a existência de uma racionalidade comunicacional e argumentativa. Outros atores também foram relevantes para esta passagem. , por exemplo, é responsável por introduzir a análise de frames, “estruturas cognitivas que guiam a percepção e a representação da realidade” , os quais serviram como base para muitos estudos posteriores.

A virada argumentativa atinge também estudos de análise de ação coletiva e movimentos sociais. Já no final da década de 1980, aplicam a teoria de frames para compreender como “ideias e ideologias particulares são usadas para deliberadamente mobilizar apoiadores e desmobilizar adversários frente a um objetivo particular” .

Frames de ação coletiva, como são chamados quando utilizados para analisar a experiência de movimentos sociais, também são enquadramentos interpretativos – pois eles simplificam, traduzem e condensam uma visão de mundo especifica. Estes frames de ação coletiva, no entanto, não são direcionados somente a um esquema interpretativo, relacionando-se com os esquemas cognitivos e formas de ver e analisar a realidade. Indo além, entende-se que estes frames possuem um caráter performativo expresso na própria atuação do movimento social.

Assim, os frames abarcam papeis como a mobilização dos atores envolvidos, a busca de suporte de outros atores e a desmobilização de forças antagônicas. Neste sentido, “os frames de ação coletiva são conjuntos de crenças e significados orientados para ação que inspiram e legitimam as atividades e campanhas de uma organização de movimento social” . Estes frames não são somente uma agregação de falas, e sim o resultado de uma negociação, de uma construção dentro do próprio movimento.

Diversos autores compartem os frames de ação coletiva em três funções, sendo: função de diagnóstico; função prognóstica e função motivacional. Os frames de diagnóstico se remetem à identificação do problema e à responsabilização ou culpabilização daqueles considerados como causadores. Esta situação problemática constantemente é tratada como uma situação de injustiça, cabendo identificar quem são as vítimas de uma determinada situação. Não há comprovação de que todos os frames de diagnóstico remontam a questões de injustiça , mas eles têm sido identificados na literatura de forma recorrente. A perspectiva de culpabilização ou responsabilização pode levar à divisão do movimento social, pois diferentes grupos podem identificar diferentes atores como responsáveis pela situação problemática ou injusta sendo enfrentada.

Os frames de prognóstico representam a articulação de um caminho para como resolver o problema ou a situação de injustiça identificados ou acordados no frame de diagnóstico. Este caminho pode tanto ser uma proposta de solução quanto um plano de ataque e as estratégias para encaminhar este plano. Segundo Benford e Snow (2000), os frames de prognóstico costumam ser delimitados pelas possibilidades alavancadas na própria delimitação do problema no frame diagnóstico. Além disto, outras constrições são colocadas em relação aos frames de prognóstico, como a refutação às soluções que são propostas pelos oponentes (servindo como counterframes); ou a busca de diferenciação em relação a algum outro movimento social existente. Por fim, os frames motivacionais são os frames que incitam os membros do movimento social à ação, é o componente de agência: “usando slogans que mobilizam os membros a participar no processo organizacional de ação coletiva”

Importante mencionar que estes frames são negociados entre os atores que compõem o movimento. Assim, de acordo com as regras tácita ou explicitamente acordadas por este grupo, os frames podem ser mais rígidos ou mais flexíveis; podem ser abertos à inclusão de novos atores ou ser moldados de tal forma que somente um grupo específico vai se identificar; e podem ter variados graus de ressonância, isto é, variam de acordo com o seu poder de influenciar os outros atores.

Assim, chegamos às perguntas de pesquisa que se refere diretamente à atuação do grupo aqui pesquisado: quais são os frames mobilizados pelo Fórum Mundaréu da Luz? Existe alguma relação entre os frames mobilizados e o território sob o qual acontece a ação coletiva?

Metodologia

Esta pesquisa foi realizada tendo como base um único estudo de caso em profundidade: a atuação do Fórum Aberto Mundaréu da Luz. A escolha deste caso como objeto de pesquisa teve base instrumental, isto é, o caso é considerado relevante para compreensão do tema sendo pesquisado .

O Fórum Aberto Mundaréu da Luz abarca 26 organizações que se reuniram a partir de maio de 2017, frente “às ações violentas e autoritárias do poder público na região”. Especificamente, no dia 21 de maio de 2017 foi realizada “uma megaoperação da polícia paulista” na região do fluxo da Cracolândia (cenário de uso de crack a céu aberto), iniciando a demolição de imóveis nas quadras 37 e 38. Posteriormente, o Fórum também apoiou a população local sendo removida da quadra 36 por um projeto do Governo do Estado de São Paulo, uma parceria público-privada para construção de uma sede própria do Hospital Pérola Byington.

Para identificar os frames mobilizados pelo Fórum, foram analisados dados de nove materiais: entrevistas conduzidas com integrantes do coletivo entre abril e outubro de 2018; entrevistas dos integrantes concedidas a jornalistas em abril de 2018; diário de campo feito sobre participação em uma reunião do coletivo e evento de lançamento do projeto Campos Elíseos Vivo. Exceto a reunião, que não foi gravada, todos os outros dados foram gravados, transcritos e posteriormente analisados. Estes materiais estão dispostos na tabela 1.

 

Tabela 1 – materiais analisados, número de integrantes e codificação

Materiais	Número de integrantes	Codificação
Entrevistas concedidas à pesquisadora	5 integrantes	EntP
Entrevistas concedidas a jornalistas	2 integrantes	EntJ
Reunião realizada pelo Fórum Mundaréu da Luz	Aproximadamente 30 integrantes presentes, falas analisadas de 4 participantes	Reun
Lançamento do Projeto Campos Elíseos Vivo	Falas conduzidas por 5 integrantes do coletivo foram analisadas	Apr

Fonte: desenvolvido pela autora.

Os frames foram analisados da forma explicitada a seguir. Inicialmente, foram lidos todos os textos e os excertos foram categorizados de acordo com os frames de diagnóstico, prognóstico e motivacional. A cada excerto foram adicionados tags, que correspondem ao conteúdo específico daquela parte do texto.

Após esta categorização, foram criadas três tabelas, cada uma contendo os excertos dos tipos de frame. E, dentro de cada tabela, foram agrupados conjuntamente aqueles que tinham tags similares, isto é, foram reunidos aqueles que tinham conteúdos similares dentro daquele frame específico. Alguns destes conteúdos foram abordados mais vezes, tanto sendo mencionados por um maior número de pessoas quando sendo reiterados pelas mesmas pessoas. Estes temas constantemente trazidos à tona foram considerados como frames de ação coletiva.

Resultados: os frames mobilizados pelo Fórum Mundaréu da Luz

Tendo iniciado suas atividades no segundo semestre de 2017, após as intervenções realizadas pela Prefeitura Municipal de São Paulo no território de Campos Elíseos em maio de 2017, o Fórum Mundaréu da Luz mobiliza frames de acordo com a literatura: de diagnóstico, de prognóstico e motivacionais, os quais são apresentados a seguir.

Frames de diagnóstico

No que se refere aos frames de diagnóstico, os membros do Fórum Mundaréu da Luz apontam duas problemáticas principais que os levaram à atuação que vêm desenvolvendo. Uma delas é a vulnerabilidade social encontrada no território. Essa vulnerabilidade está ligada a três aspectos principais, os quais são interconectados: a histórica ausência de atuação inclusiva do poder público na região; a invisibilização dos moradores da área devido ao fluxo (área de consumo de crack a céu aberto) e a fragmentação existente entre os próprios moradores: “Eram moradores, não tinha liderança. Eles estavam absolutamente fragmentados como qualquer morador na cidade. Então, era uma resistência individual e muito pouco articulada” (EntP 1, 2018).

Esta vulnerabilidade identificada no território faz com que a população não tenha ciência de que é detentora de direitos ou de como acessar estes direitos: “E aí as pessoas desconhecem os seus direitos, desconhecem o caminho de defesa. Uma coisa simples, tipo procurar a defensoria pública, é desconhecida. E aí a gente começou a entender que era importante também fortalecer estas comunidades nestes processos” (EntP 4, 2018). O sentimento de que a população não tem direitos também é fortalecido pela própria atuação ostensiva do poder público, o que direciona à segunda problemática identificada pelo Fórum Mundaréu da Luz: as intervenções dos governos executivos são apontadas como irregulares (visto que não cumprem com a legislação urbanística vigente), violentas e sem interação com os cidadãos:

Olha, da forma como eles iniciaram, demolindo imóveis sem nem fazer qualquer tipo de contato com a população, inclusive demolindo uma parede que tinha gente dormindo do outro lado, isso já deixa muito claro que o projeto deles não tinha a menor intenção de fazer qualquer diálogo com a população aqui (EntP 3, 2018).

Existe uma relação forte com um aspecto territorial determinado pela legislação urbanística: a área sendo afetada é uma região delimitada como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS 3, especificamente). Esta delimitação incorre em regulações particulares para qualquer intervenção urbanística a ser feita no território e infere nos direitos que a população afetada pela obra pública tem acesso. E são estes aspectos, interligados, que oriental os frames de prognóstico.

Frames de prognóstico

A atuação do Fórum se relaciona com duas estratégias principais, delimitadas de acordo com os frames de diagnóstico, conforme previsto pela literatura . A primeira estratégia de atuação é a conformação e atuação dos conselhos gestores das quadras (são formados 2 conselhos gestores, um das quadras 37 e 38, e outro da quadra 36). Para conformar estes conselhos, o Fórum assume tanto um caminho jurídico, visto que a formação do conselho e aprovação do projeto de intervenção são legalmente obrigatórios para que a própria intervenção seja realizada, quanto um caminho de proximidade com a população da região. A conformação destes conselhos também é vista como positiva por estabelecer um espaço em que a população e o poder público possam discutir a situação enfrentada: “É relevante por que força obriga o poder público a ter um canal de diálogo com a população. Isso para mim é bastante importante por que senão tivesse a necessidade da constituição do Conselho Gestor, essas duas quadras, a 37 e 38, já teriam sido desocupadas” (EntP 3, 2018).

A segunda estratégia utilizada pelo Fórum e adotada como frame de prognóstico é a formação de um plano alternativo de intervenção urbana na região, apresentando uma contraproposta desenvolvida de forma participativa, por uma equipe multidisciplinar e que levantou as necessidades heterogêneas da população impactada pelos projetos públicos. Este plano tem o caráter de “instrumento político”:

Você sai um pouco do patamar de segurar a onda, pra contrapor. Você começa a ter uma postura de proposição, para além de ficar na reivindicação que também é importante, mas a cidade é composta por todas estas forças e a gente tem que aprender mais a não só segurar, mas a empurrar também. E, para isto, o plano não necessariamente precisa ter uma técnica extremamente aprimorada como tem o Campos Elíseos Vivo, mas ele funciona como ferramenta política também (EntP 4, 2018).

Este projeto de contraposição tem duas funcionalidades. Uma delas é demonstrar ao poder público que é possível desenvolver um plano que abarque diferentes demandas populacionais, ouvindo a população que reside no próprio bairro, desenhado em uma perspectiva bottom-up. A segunda é apontar a viabilidade técnica de utilizar instrumentos urbanísticos presentes no Plano Diretor da cidade, principalmente incorporando as exigências específicas de uma área categorizada como Zona Especial de Interesse Social.

Frames motivacionais

Por fim, os frames motivacionais adotados pelos integrantes do Fórum Aberto Mundaréu da Luz também apresentam duas perspectivas diferentes. A primeira delas, sendo a mais citada entre os integrantes, refere-se ao empoderamento da população, incutindo a perspectiva de que a população é possuidora de direitos e que estes direitos não competem entre si. O excerto a seguir, por exemplo, se refere à análise feita posteriormente ao evento de lançamento do projeto Campos Elíseos Vivo, sobre a fala dos moradores: “O que mais marcou foi a fala dos moradores, o quanto eles estão empoderados, com demandas claras. E a reunião de instituições empoderou o Fórum Mundaréu como um ator político forte, todos juntos mais a população do local (Reun 3, 2018).

Conforme mencionado, estes direitos estão diretamente relacionados com a perspectiva de ZEIS, visto que a legislação estabelece garantias específicas para esta população em casos de projetos de intervenção urbana: “A gente fez um mapa, que eu tinha em casa, e a gente começou a falar: ‘Ah, isso aqui é uma ZEIS, a ZEIS é por causa disto e disto, por ser ZEIS vocês têm direito a isto e isto’” (EntrP 4, 2018).

A segunda perspectiva remete à alteração da política pública tendo como base o projeto Campos Elíseos Vivo, desenvolvido pelo grupo. Enquanto o desenvolvimento do projeto pode ser visto como um frame prognóstico, isto é, uma estratégia adotada, o potencial existente no Fórum de incidir nas políticas urbanísticas desta ou de outras regiões é um frame motivacional, pois indica a agência dos atores envolvidos: “A gente criou uma, teve uma assessoria de imprensa pra levar isto a público. […] A gente fez várias apresentações ao poder público, nos dividíamos entre nós, com assessoria de imprensa colocando na mídia, nos jornais” (EntrP 5, 2018).

Discussões relevantes

Conforme desenvolvido nos resultados, o Fórum Aberto Mundaréu da Luz mobiliza os frames de diagnóstico, prognóstico e motivacional, de acordo com a literatura . No entanto, algumas especificidades existem no caso, as quais possuem relevância prática e teórica.

A primeira destas especificidades se remete à posição de interlocução adotada pelo Fórum: “A gente é a referência da Prefeitura, mas a gente sempre leva a discussão para os moradores. A gente só se entende como interlocutor” (EntrP 1, 2018). Esta posição faz com que o Fórum, ao invés de adotar um frame único de atuação, adote frames distintos para cada público com o qual está interagindo, sendo eles: população da região afetada e poder público. Estes frames e como eles se relacionam com cada um dos públicos são descritos na tabela 2.

Tabela 2: frames de ação coletiva mobilizados pelo Fórum Aberto Mundaréu da Luz

Frames	Adotados com a população	Adotados com o poder público
Diagnóstico	Região vulnerável, com população fragmentada e sem conhecimento de seus direitos	Atuação irregular e violenta do poder público na região
Prognóstico	Formação do conselho gestor e participação	Projeto alternativo de intervenção
Motivacional	Empoderamento da população	Incidência em políticas públicas

Fonte: desenvolvido pela autora.

Estes frames dialogam entre si e demandam a interação com os dois públicos. Por exemplo, o projeto alternativo de intervenção tem como estratégia principal demonstrar ao poder público a viabilidade de um plano construído de forma participativa e que respeite os aspectos legais de ZEIS. No entanto, para ser constituído, os integrantes do Fórum estabeleceram espaços de diálogo com a população:

A gente ficou meses aqui aplicando questionários, conversando com os moradores e comerciante para primeiro de tudo entender um pouco dessa realidade existente aqui. Aí depois a gente começou a fazer uma série de encontros, rodas de conversas com os moradores e comerciantes da região para discutir o que eles queriam e o que eles precisavam para melhorar o bairro (EntJ 1, 2018).

Um outro aspecto relevante é que, corroborando com o que é estabelecido na teoria , os frames de prognóstico são delimitados pelos frames de diagnóstico. Foi a atuação violenta e irregular do poder público na região (diagnóstico), por exemplo, que levou o grupo a buscar a formação e participar dos Conselhos Gestores, com o apoio do Ministério Público e da Defensoria Pública. Esta irregularidade na intervenção do poder público advém da existência de uma legislação urbanística que prevê a formação de Conselho Gestor para intervenções realizadas em região caracterizadas como ZEIS no Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (PMSP, 2002; PMSP, 2014).

Além de uma relação de causalidade nesta delimitação, os frames também se influenciam constrangendo a possibilidade dos outros frames. Por exemplo, as ações de violência e a fragmentação da população na região são apontados como fatores que dificultaram que houvesse uma maior participação no desenvolvimento do plano alternativo: “Chegou um momento que a gente não conseguia falar de proposta sendo que a quadra do lado estava sendo demolida. Ou então outro dia que a gente ia fazer reunião e teve uma ação policial. Estava todo mundo lá, mas não tinha como falar de reunião com bomba estourando” (EntrP 4, 2018).

Por fim, um aspecto relevante da pesquisa é a demonstração que, os frames diagnóstico (que interferem diretamente nos frames motivacionais, neste caso), não apresentam uma perspectiva direta de injustiça, como mencionado por Benford e Snow (2000) e por . Na verdade, a todo momento os integrantes do Fórum Aberto Mundaréu da Luz apresentam a perspectiva de direitos. Pode-se dizer que os integrantes do Fórum estão agindo tendo como base a experiência acumulada dos movimentos sociais urbanos do Brasil , que alcançaram mudanças relevantes nas legislações urbanísticas brasileiras , permitindo que a perspectiva da injustiça fosse sobreposta por uma perspectiva jurídica.

Considerações

Esta breve investigação teve como intuito averiguar os frames de ação coletiva mobilizados pelo Fórum Aberto Mundaréu da Luz. Além de ter sido possível identificar os frames de diagnóstico, de prognóstico e motivacionais, também foram encontradas especificidades referentes à atuação do grupo.

Estas especificidades – como a adoção de frames específicos para cada público com os quais o Fórum faz interlocução; como as delimitações empíricas trazidas pelos frames de diagnóstico para os frames motivacionais; e a adoção de uma perspectiva de direito, indo além da perspectiva de injustiça – podem ser relevantes tanto para o avanço teórico no estudo de ação coletiva quanto para que os próprios integrantes do grupo possam analisar suas atividades e potencialmente estabelecer novas formas de atuação.

Para finalizar, faz-se necessário reconhecer a relevância dos processos de alteração no arcabouço jurídico que aconteceram no Brasil nos últimos anos, tendo como base o direito à cidade, frutos da atuação de diversos movimentos sociais. Estes fortalecimentos jurídicos asseguram novos direitos às populações que mais precisam ter acesso ao processo de produção urbana . No entanto, compreende-se com este exemplo que ter estes direitos assegurados no texto da lei não é garantia de que o direito será aplicado. Por isso, a atuação do Fórum Mundaréu da Luz em seu papel de interlocução tem atuação fundamental: ao mesmo tempo que demonstra à população local que eles são cidadãos de direitos; também aponta ao poder público formas pelas quais estes direitos podem ser viabilizados, fomentando um aumento da própria capacidade estatal para que aja em respeito à lei.

Referências

FERNANDES, Edésio. Constructing the `Right To the City’ in Brazil. Social & Legal Studies, v. 16, n. 2, p. 201–219, 17 jun. 2007. Disponível em: <http://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0964663907076529&gt;. Acesso em: 23 set. 2018.

FIABANE, Danielle Fabian; ALVES, Mário Aquino; DE BRELÀZ, Gabriela. Social Accountability as an Innovative Frame in Civic Action: The Case of Rede Nossa São Paulo. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, v. 25, n. 3, p. 849–849, 17 jun. 2014. Disponível em: <http://link.springer.com/10.1007/s11266-013-9426-x&gt;. Acesso em: 28 set. 2018.

FISCHER, Frank; FORESTER, John. The Argumentative turn in policy analysis and planning. [S.l.]: Duke University Press, 1993. Disponível em: <https://books.google.com.br/books/about/The_Argumentative_Turn_in_Policy_Analysi.html?id=95IsUilBzdUC&redir_esc=y&gt;. Acesso em: 22 mar. 2018.

GOFFMAN, Erving. Frame analysis : an essay on the organization of experience. [S.l: s.n.], 1974.

HABERMAS, Jürgen. The theory of communicative action. [S.l.]: Beacon Press, 1984.

LINDEKILDE, Lasse. Discourse and Frame Analysis. Methodological Practices in Social Movement Research. [S.l.]: Oxford University Press, 2014. p. 195–227. Disponível em: <http://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/acprof:oso/9780198719571.001.0001/acprof-9780198719571-chapter-9&gt;. Acesso em: 28 set. 2018.

MARCUSE, Peter. From critical urban theory to the right to the city. City, v. 13, n. 2–3, p. 185–197, 2 jun. 2009. Disponível em: <https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13604810902982177&gt;. Acesso em: 9 maio 2018.

MELUCCI, Alberto. The playing self : person and meaning in the planetary society. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

PAGNAN, Rogério; GOMES, Paulo; VERPA, Danilo. Doria diz que “cracolândia acabou”, mas usuários de drogas persistem. Folha de São Paulo, São Paulo, 2017. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2017/05/1886039-apos-acao-policial-secretario-de-doria-diz-que-nao-vai-mais-ter-cracolandia.shtml&gt;.

PREFEITURA DE SÃO PAULO. Lei n^o 13.430, de 13 de setembro de 2002. Plano Diretor Estratégico, revoga a lei n. 10.676/88 e dispositivos das leis n. 13.260/01, 8.881/79, 9.049/80, 9.411/81. Lex: Legislação Municipal. Disponível em: < https://leismunicipais.com.br/a/sp/s/sao-paulo/lei-ordinaria/2002/1343/13430/lei-ordinaria-n-13430-2002-plano-diretor-estrategico-revoga-a-lei-n-10676-88-e-dispositivos-das-leis-n-s-13-260-01-8-881-79-9-049-80-9-411-81&gt;. Acesso em: 25 maio 2016.

PREFEITURA DE SÃO PAULO. Lei n^o 16.050, de 31 de julho de 2014. Aprova a Política de Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo e revoga a Lei n^o 13.430/2002. Lex: Legislação Municipal. Disponível em: <www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/2014-07-31_-_lei_16050_-_plano_diretor_estratgico_1428507821.pdf>. Acesso em: 25 maio 2016.

SNOW, David A. et al. Frame Alignment Processes, Micromobilization, and Movement Participation. American Sociological Review, v. 51, n. 4, p. 464, ago. 1986. Disponível em: <http://www.jstor.org/stable/2095581?origin=crossref&gt;. Acesso em: 28 set. 2018.

STAKE, Robert. Case Studies. In: DENZIN, NORMAN K; LINCOLN, YVONNA SESSIONS (Org.). . Strategies of qualitative inquiry. California: Sage Publications, 1998. p. 445–454.